Власть авиаторов: «война» Минтранса против Росавиации. Часть вторая

За три с половиной года Росавиация своими приказами лишила летных прав более 500 российских пилотов. Министерство транспорта считает, что регулятор не имел таких полномочий, и эти вопросы должны были решаться через суд. В авиационном ведомстве посчитали такие доводы «частным мнением сотрудника министерства транспорта» и продолжили подрезать крылья пилотам, преимущественно — выпускникам частных учреждений, продвигая государственную монополию на обучение летных кадров. «Шторм» рассказывает как.

В предыдущей части мы писали, как Следственный комитет выяснил, что Росавиация в 2009 году выдала более 200 бланков летных прав на тот момент уже закрытому авиационному учебному центру (АУЦ). С такими документами летали 135 пилотов, в том числе в ведущих авиакомпаниях России. Глава СК Александр Бастрыкин тогда информировал о ситуации президента Владимира Путина и премьер-министра Дмитрия Медведева. А авиационное ведомство, прикрывая собственные упущения, лишило лицензий 86 пилотов. Это была первая и самая большая «чистка» гражданских пилотов в России.

Следующая волна лишения летчиков документов пришлась уже на 2015 год и снова была связана с петербургским АУЦ, на этот раз, — «Крыльями Невы». Его гендиректора Андрея Кочарыгина оперативники ФСБ задержали еще в 2013 году. По версии следствия, у него можно было купить летные права без прохождения подготовки. На этот раз Следственный комитет обвинил Росавиацию в незаконной выдаче 105 свидетельств коммерческого пилота (позволяет летать вторым пилотом в авиакомпаниях). Тогда регулятор отозвал 103 пилотских, все по представлению руководителя Северо-Западного следственного управления на транспорте. 

После этого Росавиация продолжала своими приказами отзывать летные права, преимущественно тех, кто переучился на коммерческого пилота в частных АУЦ. В 2017 году число «лишенцев» перевалило за 400 человек, а на сегодняшний день их уже более 500. — всего в России работают около 17 тысяч пилотов, из них 11,6 тысячи — коммерческие пилоты.

В Минтрансе считают, что у Росавиации вообще не было полномочий лишать пилотов лицензий. Наличие у пилотов свидетельств позволяет говорить о специальном праве, лишать которого можно только в случае административного правонарушения, отмечает заместитель министра транспорта Александр Юрчик (с 2005-го по 2007 год возглавлял Росавиацию) в письме в аппарат правительства от 15 января 2018 года.

В Росавиации с этим категорически не согласны и убеждены в своем праве лишать пилотов свидетельств самостоятельно. Заместитель руководителя ведомства Олег Сторчевой говорит, что такое право регулятора прямо предусмотрено постановлением правительства №670. Там говорится, что летные права могут быть аннулированы, если выяснится, что при их получении кандидат предоставил недостоверные сведения.

Но в постановлении не указано, какое именно ведомство и в каком порядке должно лишать пилотов прав, отмечает партнер Профессионального юридического центра Ирина Любосердова. Она считает, что Росавиация лишала пилотов свидетельств незаконно, во внесудебном порядке. «Это спор о праве, эти вопросы должны решать суды», — объясняет юрист. Она отмечает, что в регламенте по выдаче свидетельств пилотов нет положений о порядке аннулирования лицензий. Это подтверждают и в Минтрансе.

В Росавиации не всегда были так уверены в своем праве лишать пилотов летных прав. В январе 2014 года, когда набирал обороты скандал с незаконной выдачей пилотских свидетельств петербургским авиационным учебным центром «Крылья Невы»,  представители ведомства говорили о необходимости решать вопрос через суд.

«По пилотам в авиакомпаниях, особенно в крупных, пока принимается решение об отправлении их в отпуск. Отстранить [от полетов] или лишить [пилотских] нет оснований до судебных решений», — заявил тогда журналистам начальник Северо-Западного межрегионального территориального управления (МТУ) Росавиации Олег Гринченко.

Но после первых массовых отзывов пилотских прав в Росавиации почувствовали уверенность в своих силах. Тогда свою позицию на совещании с представителями авиакомпаний и авиационных учебных заведений изложил глава ведомства Александр Нерадько. На встрече обсуждались проблемы подготовки пилотов в России, в том числе выявленные Следственным комитетом факты продажи пилотских свидетельств в некоторых АУЦ Петербурга.

«Здесь речь идет не о том, какие полномочия, у кого полномочия [по лишению пилотов свидетельств], а то договариваются до того, что право выдавать пилотские свидетельства [у Росавиации] есть, а права аннулировать их нет. Есть такая философия у некоторых граждан и лиц. Исходим из того, что те, кто попал под такое подозрение [о незаконно выданных пилотских], несут угрозу безопасности полетов», — восклицал Нерадько. На тот момент авиационным ведомством было аннулировано 122 пилотских свидетельства. Специальная комиссия Росавиации, по итогам проверки которой были проведены первые «зачистки», рекомендовала проработать вопрос восстановления свидетельств. Для этого пилотам нужно было принести свои документы на проверку в ведомство. Но когда они это сделали, выяснилось, что воздушным законодательством России «не предусмотрено восстановление свидетельств авиационного персонала».

Оказалось, что лишить пилотов свидетельств можно, но восстановить лицензии уже нельзя, даже если это произошло по вине регулятора. Тогда часть летчиков попытались через суд доказать незаконность приказов Росавиации об отзыве пилотских.

Во время разбирательства в судах к материалам дел пилоты просили приобщать письма Министерства транспорта, в которых оно критиковало действия Росавиации и указывало на отсутствие у ведомства полномочий по лишению пилотов свидетельств. Росавиация выступала против:

«Данные письма являются не чем иным, как мнением государственных служащих Министерства транспорта, и не очень-то грамотным, учитывая количество судебной практики, которой установлено наличие у Росавиации подобных полномочий [по лишению пилотов летных прав]», — заявила начальник отдела правоприменительной и судебной практики Росавиации Олеся Писарева во время заседания в Бабушкинском суде Москвы. 

По словам Писаревой, Минтранс не вправе «давать разъяснения в части деятельности совершенно иного государственного органа, даже не смотря на то, что он входит в систему Министерства транспорта». Это указано в положении о Минтрансе, уточнила представитель Росавиации, отметив, что ее ведомство такое право имеет. 

«В пункте 6.3 положения о Росавиации указано, что мы вправе давать разъяснения юридическим лицам по вопросам деятельности», — уточнила Писарева. 

«За четыре года разбирательств суды принимали решения как в пользу Росавиации, так и в пользу пилотов, но в большинстве случаев вставали на сторону ведомства», — говорит Ирина Любосердова, которая представляла в судах интересы более 50 летчиков. По ее словам, исключения составляли только случаи, когда пилот проходил обучение в среднем или высшем авиационном заведении.

Такая история произошла с выпускником Санкт-Петербургского государственного университета ГА (одно из двух высших образовательных учреждений гражданской авиации России, готовящее пилотов) по фамилии Саблин. На момент лишения пилотского он уже имел более 3000 часов налета и работал в качестве командира. В Росавиации причиной отзыва пилотского Саблина назвали «отсутствие у него надлежащей профессиональной подготовки пилота коммерческой авиации». Летчик не стал обжаловать это решение, а вместо этого запросил у ведомства новое пилотское, — ему было отказано, после чего он обратился в суд, судебный процесс тянулся более года и в итоге пилот выиграл апелляцию в Мособлсуде.

Авиаторы, обучившиеся на коммерческого пилота в частных АУЦ, не имеющие диплома государственного училища, в большинстве случаев проигрывали суды. Так, в 2015 году Черняховский городской суд Калининградской области признал законным лишение свидетельства пилота Шаталова, который в 2011 году обучился на пилота-любителя в петербургском ООО «АУЦ АОН «Крылья Невы», а затем там же прошел курс переподготовки на коммерческого пилота.

Летчик в суде указывал, что получил свидетельство коммерческого пилота в соответствии с Федеральными авиационными правилами (ФАП) №147, которые требуют от владельца такого документа иметь 200 часов налета (150 по утвержденной программе).

О законности получения свидетельства коммерческого пилота таким путем говорит и действующее на тот момент положение о классификации специалистов гражданской авиации СССР. Там указано, что коммерческое пилотское может быть выдано в том числе пилоту-любителю, который прошел переподготовку в сертифицированном уполномоченным органом в области ГА (сегодня — Росавиация) летном учебном заведении или в АУЦ, имея при этом необходимый налет.

Но суд указал, что Шаталов не имел летного образования и не проходил полный курс обучения в одном из высших учебных заведений ГА. Судья сослалась на программу подготовки, утвержденную Росавиацией. В документе указаны только государственные образовательные учреждения ГА. Ряд судов расценил это как требование для пилотов, работающих в коммерческой авиации, пройти обучение в государственных учреждениях ГА (все они подведомственны Росавиации).

Росавиации такая позиция нравится, — в ведомстве неоднократно настаивали на том, чтобы коммерческих пилотов готовили только в государственных образовательных заведениях. Глава регулятора Александр Нерадько объяснял необходимость такого подхода особенностями России. 

«К сожалению, есть другое, противоположное мнение… Его отстаивают сторонники так называемой либерализации. Они за то, чтобы готовить пилотов в частных школах. Доказывая свою позицию, они ссылаются на зарубежный опыт… Нам этот опыт тоже хорошо знаком. А еще мы знаем, что там, начиная с детских лет, люди по воскресеньям в церковь ходят, и знаем, какие там законопослушные граждане живут. У нас, к сожалению, ситуация иная», — считает Нерадько.

Против такого подхода неоднократно выступал Минтранс. Там объясняют, что принятое Росавиацией распоряжение №АЮ-241-р распространяется только на подведомственные регулятору учебные заведения. При этом оно противоречит Воздушному кодексу России и принятым Минтрансом Федеральным авиационным правилам №147. В министерстве настаивают, что именно эти нормативные акты устанавливают требования к авиационным специалистам. Поэтому гражданские пилоты не обязаны получать профессиональное образование, тем более только в государственных образовательных заведениях, уверяют в ведомстве.

На этом претензии Минтранса не исчерпываются: там замечают, что АЮ-241-р не проходило регистрацию и правовую экспертизу в Министерстве юстиции. Притом что Минюст несколько раз запрашивал у Росавиации этот документ. Там замечали, что без прохождения госрегистрации нормативный правовой акт вступить в силу не может. Поэтому за его невыполнение против граждан санкции ввести не могут.

Но за два года с весны 2015-го по 2017 год авиационное ведомство так и не удосужилось отправить его: сначала ведомство просто игнорировало запросы, а потом отправило в министерство копию распоряжения, не отослав копию приложения, которая является неотъемлемой его частью.   

В Росавиации считают, что не должны были предоставлять Минюсту распоряжение, потому что оно касалось только подведомственных ей учреждений. Действующих норм оно не изменяло, новых не вводило, да и вообще носило технический характер и нормативно-правовым актом не являлось, а значит и в Минюст предоставлять не надо было, объясняют в ведомстве. В общем, в Росавиации не нашли «оснований» считать запрос министерства обязательным к исполнению. С этим согласилась Генпрокуратура и не нашла оснований для реагирования.  

Но в Минтрансе и Минюсте с поведением Росавиации согласиться не смогли, Минюст продолжил настаивать на предоставлении авиационным ведомством документов на экспертизу. В августе 2017 года регулятор эффектно завершил затянувшийся на несколько лет документальный поединок с двумя вышестоящими ведомствами. Росавиация просто отменила свое распоряжение АЮ-241-р от 2006 года, которое отстаивало в течение почти 10 лет, так и не представив его для регистрации в Минюст. 

За время действия распоряжение №АЮ-241-р послужило основанием для отзыва летных прав у десятков авиационных специалистов, говорит юрист Ирина Любосердова.

Как рассказал «Шторму» пилот одной из крупнейших российских авиакомпаний, после того как у него аннулировали пилотское, он принес документы в Росавиацию, но начальник летной эксплуатации ведомства Максим Костылев отказал ему в восстановлении свидетельства, выданного в частном учебном заведении. Взамен Костылев предложил выдать пилоту новое свидетельство на основе полученного им на тот момент образования в государственном университете. «Это пилотское у тебя уже никто не отнимет», — передает собеседник слова чиновника. 

Похожая ситуация произошла с выпускниками Ульяновского института гражданской авиации (УВАУ ГА), которые отучились там по программе дополнительного профессионального образования (ДПО), но за время обучения положенных часов не отлетали, — их пилотские аннулировали, и Мосгорсуд признал эти решения законными. Позднее пилоты отучились в Челябинском летном училище гражданской авиации, отлетав полностью утвержденную программу, но им снова аннулировали лицензии. «В итоге летчикам все-таки вернули пилотские на основании пройденного в госуниверситете ДПО, игнорируя при этом вступившие в законную силу апелляционные определения Мосгорсуда», — рассказывает источник «Шторма», знакомый с ситуацией.

В 2017 году у Росавиации появились новые претензии к пилотам: на этот раз в немилости оказались выпускники ей же подведомственных учреждений, — прошедшие заочное обучение. Регулятор решил, что прохождение обучения на заочке больше не является основанием для выдачи пилотам свидетельств. Такой вывод в ведомстве сделали, исходя из Воздушного кодекса России, принятого в 1997 году.

Но в ВК РФ говорится только о том, что пилоты должны проходить профессиональную подготовку согласно требованиям, установленным ФАП, а программы подготовки утверждает Росавиация, опять же в соответствии с требованиями ФАП.

Однако закрывать заочное обучение в своих вузах и училищах Росавиация все-таки не планирует. В программах приема специалистов на заочное обучение в Ульяновский институт гражданской авиации и Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации на 2017/18 учебный год числится почти 500 человек. Источник «Шторма» в отрасли объясняет: в Росавиации считают, что заочное летное образование в России могут получать только те, кто уже окончил одно из государственных училищ и получил очное среднее специальное. Собеседник также отмечает, что это правило неформально уже вступило в силу: пилотов, отучившихся исключительно на заочке, отстраняют, а выпускникам не выдают свидетельства.

За бортом самолета

Последняя волна лишения пилотских свидетельств была связана с борьбой Росавиации против Челябинского летного училища гражданской авиации (ЧЛУГА, ранее — ЧелАвиа), — последнего частного учебного заведения в России, которое готовило пилотов с нуля. В 2016 году авиационное ведомство отказалось продлить училищу сертификат, и начало массово лишать выпускников права подниматься в небо, за два года лицензий лишились более 60 воспитанников ЧЛУГА.

Сергей Анкудинов отучился в ЧЛУГА в 2014 году. Через два года после окончания обучения вся его группа — 13 человек — была лишена свидетельств пилотов.

Сергей получил среднее специальное образование в Красноярском авиационно-техническом колледже гражданской авиации, по специальности он — техник по организации перевозок и управлению на воздушном транспорте. Он мечтал стать пилотом с самого детства. Однако это оказалось не очень просто, учеба в государственных училищах стоила около 3,5 миллиона рублей (пройти на бюджет Сергей уже не мог, так как это было уже второе образование). Обучение в частном училище ЧелАвиа было дешевле, — 1,7 миллиона рублей. Но и эту сумму накопить оказалось непросто — Сергей работал и откладывал деньги четыре года, и все равно пришлось еще взять кредит почти на миллион рублей. «Этот год мне нужно было расплатиться за учебу и на что-то жить» (программа, по которой учился Сергей была рассчитана на 10 месяцев), — объясняет он.

«Когда я пошел учиться в ЧелАвиа, я узнал, что у училища есть лицензия Министерства образования, действующий сертификат, выданный Росавиацией.

На сайте ведомства Челябинское летное училище числилось в реестре одобренных ими заведений гражданской авиации. Я думал, что сертификат имеется и Росавиация является гарантом того, что образование у нас будет законное. И за время моего обучения ни лицензия, ни сертификат никаким образом не приостанавливались, не отзывались», — рассказал Анкудинов.

После окончания обучения он получил пилотское свидетельство в Уральском МТУ Росавиации. Около года Сергей пытался устроиться на работу пилотом.

«После катастрофы в Казани в 2013 году ситуация в авиационной отрасли резко обострилась, да в стране еще кризис, пассажироперевозки упали и в целом перевозки упали очень сильно. Устроиться на работу тогда было трудно», — вспоминает летчик.

В итоге Сергей переучился на пилота Ан-2 («кукурузник»), так как самолет, на котором он выпускался из ЧЛУГА — итальянский Tecnam T2006A Twin, почти не используется в России. Он устроился в авиакомпанию «Тува Авиа» в Кызыле (Республика Тыва).  

«В «Туве Авиа» я выполнял санрейсы, где-то больницы в маленьких поселках в Тыве не могут выполнить операцию, более квалифицированный персонал находится в Кызыле, и больных с вывозили c периферии в Кызыл, а иногда и в Красноярск — в тяжелых случаях. Также занимались обнаружением пожаров, — координировали пожарных сверху, выбрасывали парашютистов, которые тушением занимаются. В Енисейске мы лесохимией занимались, опыляли лес против тутового шелкопряда, — это жук, который питается хвойными деревьями, съедает всю хвою и дерево умирает», — объясняет Анкудинов.

В «Туве Авиа» Сергей отработал два года, пока в июле 2017 года не оказался в приказе на аннулирование пилотских свидетельств.  

«Мне позвонила из компании начальник летной службы, сообщила, что пришла телеграмма из МТУ Росавиации об аннулировании моего пилотского. Я сразу сказал, что буду бороться, доказывать, что решение незаконно, оснований у Росавиации не было. В авиакомпании мне ответили: хорошо, увольнять тебя не будем, отправим тебя в отпуск без содержания. Многих моих одногруппников после вынесения приказа просто уволили: «Ребят, ну раз так, вы увольняйтесь, проблемы с Росавиацией нам не нужны», — рассказывает пилот.

Он судится с Росавиацией уже больше полугода. За это время Росавиация несколько раз меняла свои претензии.

«Первый ответ был такой: ваша программа 2014 года не была внесена в сертификат. Они перепутали цифры, мы заканчивали в 2014 году, но учились по программе 2011 года. Сначала мы в суде доказали, что в Росавиации перепутали программы, потом, что должны были получать именно дипломы, но они не успокоились и заявили:

у вас в дипломе указана не та программа, которую мы утверждали. Дело в том, что

училище подведомственно двум министерствам — транспорта и образования, первое выдает сертификат, второе — лицензию. В диплом у нас внесли формулировку, предложенную Минобрнауки», — перечисляет собеседник.

Сейчас Сергей учится в Ульяновском институте гражданской авиации и продолжает выплачивать кредит, — осталось 400 тысяч рублей. При этом он уже год лишен права подниматься в небо. Он дважды подавал ходатайство на имя судьи, просил, чтобы на время разбирательства ему позволили работать пилотом.

«Я объяснял судье, что у меня кредит, я плачу алименты, у меня ребенок, и мне надо как-то его содержать, Росавиация незаконно лишила меня права на труд, лишила единственного и основного источника заработка, — несмотря на это оба раза судья отказал», — восклицает Сергей.

Чтобы ежемесячно платить кредит, пилоту приходится подрабатывать охранником и таксистом. В марте Красноярский суд Октябрьского района рассматривал дело Анкудинова и принял решение не в его пользу.

«Судья, видимо, понимая, что мы судимся с государством, побоялась принять нашу строну. По вопросам судьи было понятно, что она с самого начала приняла сторону Росавиации. Теперь в апелляцию пойду», — заключил Сергей Анкудинов.

В следующей публикации мы расскажем о том, как лишенные свидетельств пилоты смогли переучиться за границей, но по возвращении в Россию снова столкнулись с запретом подниматься в небо.