Муниципальный фильтр играет против власти, но она этого пока не поняла

Не успели россияне оправиться от президентских выборов, как в сентябре многим из них придется столкнуться еще с одной избирательной кампанией. В единый день голосования, 9 сентября 2018 года, пройдут выборы глав 21 субъекта Федерации и выборы депутатов региональных парламентов.

Из 21 региона только в трех случаях голосование будет проводиться через парламент, а не путем прямого волеизъявления избирателей. Это Ненецкий автономный округ, Республика Дагестан и Республика Ингушетия. В остальных 18 субъектах Федерации кандидатам на должность глав субъектов придется доказать избирателям, почему именно они достойны возглавить регион.

Однако прежде чем стать зарегистрированным кандидатом, всем без исключения претендентам на высокопоставленный пост необходимо заручиться поддержкой муниципальных депутатов, пройти так называемый муниципальный фильтр.

Оппозиционные политики — как системные, так и несистемные — считают фильтр барьером на пути к демократическим выборам. Они уверены, что таким образом власть отсекает неугодных ей кандидатов уже на подходе к избирательной кампании и расправляется со своими политическими противниками. Шансов преодолеть эту заслонку без помощи представителей власти нет ни у кого, кроме кандидата от этой же власти.

Муниципальный фильтр был введен в 2012 году, сразу после возврата прямых выборов глав регионов при президенте Дмитрии Медведеве. С 2005 года, после трагедии в Беслане, губернаторы по инициативе Владимира Путина утверждались решением местных законодательных собраний по предложению президента. Таким образом решалась проблема укрепления вертикали власти, переживавшей не самые легкие времена.

Укрепив вертикаль, в 2011 году власть столкнулась с другой проблемой: массовые протесты оппозиции, требовавшей демократизации жизни в стране. Возврат прямых выборов губернаторов стал одним из целого ряда шагов власти навстречу требованиям протестующих. Впрочем, как затем оказалось, шаг это был половинчатый.

«Переоценивая перспективы протестного движения и перспективы возможной дестабилизации политической системы, власть была вынуждена пойти на уступки. С регистрацией партий, с возвращением якобы прямых выборов губернаторов и всего прочего, — рассказывает директор центра политологических исследований Финансового университета при правительстве РФ Павел Салин. — Но с другой стороны, она придала этим мерам имитационный характер. Де-юре партии получили упрощенный порядок регистрации, а де-факто регистрировали только тех, кого хотели. Для губернаторов ввели этот пресловутый муниципальный фильтр. Изначально это делалось для того, чтобы не допускать нежелательные элементы к участию в избирательных кампаниях любого уровня. Они считали, что это путь к цветному сценарию».

Вернув россиянам право самим себе выбирать губернаторов и мэров, чиновники решили подстраховаться — ввели муниципальный фильтр. Эта процедура представляет собой сбор подписей депутатов муниципальных образований в поддержку кандидатов на должности глав регионов.

Институт социально-экономических и политических исследований был организацией, которая анализировала и прорабатывала механизмы введения и работы муниципального фильтра с момента его введения. По мнению экспертов ИСЭПИ, фильтр выполнил ставившиеся перед ним политические задачи.

В отличие от выборов других уровней, губернаторские кампании избежали грязных политических технологий, не было на них и губернаторов-двойников, то есть кандидатов с такой же фамилией, как и у сильного кандидата. Введение фильтра, считают в ИСЭПИ, обеспечило прозрачность и чистоту выборов глав регионов.

Вторая цель введения муниципальная фильтра — ориентация парламентских партий на активную работу на местном уровне. Создатели фильтра подразумевали, что партии должны работать не только в период федеральных и региональных кампаний, но и, что называется, на земле. Сделано это было для того, чтобы реформа, которая упростила создание политических партий, не привела к появлению большого количества фиктивных партий. С этой задачей, считают в ИСЭПИ, также удалось справиться, правда с переменным успехом.

Директор по исследованиям ИСЭПИ Александр Пожалов рассказал «Шторму», что фильтр сыграл и противоречивую роль в процессе выдвижения кандидатов от оппозиции. В частности, муниципальным депутатам от «Единой России» приходилось ставить свои подписи за выдвиженцев от оппозиционных парламентских партий, которым не хватало своих подписей. В противном случае оппозиционеры грозили бойкотом выборов и, соответственно, непризнанием их легитимности.

Признает эксперт и другую проблему фильтра — давление областных администраций на местных депутатов с целью ограничить конкуренцию на выборах и создать конструкцию управляемой избирательной кампании на своей территории.

«К сожалению, в исходной своей конструкции фильтр позволял принимать такие меры по ограничению конкуренции. Не случайно все эти годы по итогам каждого дня голосования идут дискуссии в экспертной среде и в парламентских оппозиционных партиях о необходимости внесения коррективы в практику работы муниципального фильтра», — говорит Александр Пожалов.

Изначально официальные лица говорили, что фильтр необходим для того, чтобы во власть не шли всякие проходимцы, жулики и криминальные элементы, — только заслуженные политики, которых знают и уважают муниципальные депутаты. Однако, как оказалось впоследствии, данный шаг был направлен на борьбу с представителями оппозиции, участвующими в выборах. Они практически лишились шанса быть зарегистрированными без согласования с властями.

В каждом субъекте России устанавливаются свои нормы необходимых для выдвижения подписей — от 5 до 10% от общего числа местных парламентариев, которые представляют не менее 75% от общего количества муниципальных образований в регионе.

Проще всего объяснить ситуацию с прохождением муниципального фильтра на примере выборов мэра Москвы, где фильтр составляет 6% подписей депутатов из 3/4 муниципалитетов.

Всего в столице 125 районов и 21 муниципальное образование (территория Новой Москвы). Итого 146 муниципальных округов. Любому кандидату, идущему на городские выборы, необходимо получить в свою поддержку не менее 109 подписей из минимум 109 муниципалитетов города. Самовыдвиженцам, помимо подписей муниципалов, нужно собрать около 72 тысяч 160 подписей горожан (1% от числа зарегистрированных избирателей в Москве по состоянию на 1 января 2018 года).

По итогам выборов в муниципальные советы — 2017, которые проходили в 124 районах старой Москвы и в городском округе Троицк, «Единая Россия» получила блокирующее число муниципальных депутатов — 1153 мандата оказались в руках партии власти, еще семь депутатов единороссы получили годом ранее на выборах в Щукинский муниципальный совет.

Несмотря на маленькую победу демократической оппозиции, которой удалось существенно нарастить свой муниципальный потенциал в Москве, выдвинуть своего кандидата без помощи депутатов от «Единой России» ей не удастся. У «Яблока» 176 муниципальных депутатов, еще 108 мандатов получили самовыдвиженцы, еще пять депутатов получила Партия Роста и два парламентария есть у ПАРНАСа.

Так же обстоят дела и с кандидатами от парламентских партий, которые не смогут без посторонней помощи выдвинуть своего человека. КПРФ удалось отстоять 44 мандата (против 159 на предыдущих выборах), эсерам — 10 (против 114) и четыре места оказались за ЛДПР.

Более того, даже если оппозиционные депутаты с разных флангов сольются в едином экстазе и попытаются протащить одного единственного кандидата в противовес Собянину, у них все равно ничего не получится. В 55 из 126 районов Москвы нет ни одного депутата от оппозиции, а в еще 41 — подавляющее большинство за «Единой Россией».

И подобная картина наблюдается во всех регионах нашей страны. Чтобы выдвинуться в губернаторы или мэры, оппозиционерам приходится заручаться поддержкой власти. По сути дела, на выборы идут только те протестные кандидаты, которые одобряются местными администрациями. Если кандидат-оппозиционер представляет какую-либо угрозу для представителя партии власти, то его срезают тем самым муниципальным фильтром.

«Для власти фильтр продемонстрировал свою абсолютную эффективность, — убежден директор центра политологических исследований Финансового университета при правительстве РФ Павел Салин. — Когда властям нужно было демонстрировать конкуренцию, как на прошлых выборах мэра Москвы, то по указанию сверху «Единая Россия» помогла Навальному пройти муниципальный фильтр. Когда не надо — кандидаты отсекаются. Это достаточно эффективный инструмент моделирования избирательного процесса и политического ландшафта на региональном уровне».

В 2017 году два самых громких случая на региональных выборах касались Бурятии и Свердловской области. Не смогли стать кандидатами в губернаторы два сильных региональных политика: сенатор-коммунист Вячеслав Мархаев и мэр Екатеринбурга Евгений Ройзман.

Лидеру коммунистов Бурятии Мархаеву, представлявшему реальную угрозу кандидату от власти, отказали в регистрации из-за так называемых сдвоенных подписей. Фильтр предполагает, что один депутат не может ставить подписи за двух кандидатов, только за одного. Кстати, эту поправку на стадии обсуждения законопроекта о муниципальном фильтре в 2012 году предложил президент Дмитрий Медведев.

А любимому свердловчанами Ройзману и вовсе не удалось собрать необходимого количества подписей. Депутаты-единороссы не стали помогать протестному градоначальнику участвовать в выборах главы региона. Из необходимых для участия в выборах 126 подписей за выдвижение Евгения Ройзмана было поставлено всего 39.

Муниципальный фильтр неоднократно критиковался как оппозиционерами, так и экспертным сообществом. Фракции КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» в Госдуме вносили законопроекты по его полной ликвидации или послаблению для парламентских партий. За его отмену высказывалась и глава Центризбиркома Элла Памфилова.

Основные претензии к муниципальному фильтру можно уложить в одну фразу: он убивает конкуренцию. Таким образом власти препятствуют регистрации сильных региональных политиков и пропускают только угодных себе — слабых оппонентов.

В Институте социально-экономических и политических исследований, который все эти годы занимается проблемами муниципального фильтра, полагают, что вопрос о полной отмене фильтра на данный момент не стоит. Так же как и отмена фильтра хотя бы для парламентской оппозиции. Это ограничит партийную конкуренцию и поставит отсутствующие в Госдуме, но заслуженные партии — в неравные условия. Однако, полагает директор по исследованиям ИСЭПИ Александр Пожалов, муниципальный фильтр имеет смысл реформировать по трем направлениям.

«Первое. Автоматическое признание за партиями, выполнившими муниципальный норматив на местных выборах, факта прохождения муниципального фильтра. Второе — уход от жесткого правила: «Один депутат — одна подпись» с одновременным повышением прозрачности и контроля со стороны оппозиции за процессом сбора подписей депутатов. И третье — смягчение географического значения муниципального фильтра, — предлагает Пожалов. — Если эту жесткую норму скорректировать хотя бы до подписей депутатов с половины округов, а не 3/4, как сейчас, то администрации на региональном уровне будет гораздо сложнее ограничивать своих конкурентов в сборе подписей в нужном количестве».

Впрочем, не все в экспертном сообществе согласны с подобным реформированием фильтра. В разговоре со «Штормом» политтехнолог, руководитель департамента региональной политики управления президента РФ по внутренней политике в 2009-2012 годах Андрей Колядин сообщил, что муниципальный фильтр как таковой себя изжил, однако все еще продолжает устраивать власть.

«Опасение, что народ что-нибудь там придумает и кого-нибудь не того выберет, оно присутствует и никуда не девается. Хотя, думаю, что с этим опасением власти нужно бороться», — полагает он.

Используя систему фильтрации кандидатов, власть корректирует и контролирует количество и состав претендентов на кресло глав регионов, говорит Колядин. Сам фильтр необходим для избавления от тех политиков, которые представляют или могут представить потенциальную угроза для своего кандидата.

«Муниципальный фильтр ни один человек, не согласованный властью, пройти не в состоянии. Это стопроцентная гарантия того, что можно остановить любого. Даже в условиях Севастополя, где нужно было собрать всего 12 подписей депутатов [для выдвижения на выборах губернатора города в 2017 году], это оказалось реализовать очень тяжело», — рассказал Колядин.

Политтехнолог уверен, что система муниципального фильтра исчерпала себя, однако, «к большому сожалению, власть этого не понимает».

«Дело в том, что для них главное — сохранение управляемости над теми персонами, которые становятся мэрами и губернаторами. Но существует вещь, которая на власти сегодня начинает серьезно сказываться — это социальная ответственность населения и самой власти, — говорит он. — То есть если население не избирало данного человека или по каким-то причинам считает, что его не избирало, так как фильтр снес кандидатов, за которых люди могли проголосовать, то население не несет ответственности за те действия, которые власть на этой территории осуществляет».

Андрей Колядин считает, что, проводя политику фильтрации оппозиционных кандидатов, власть вынуждает население в автоматическом режиме возлагать всю ответственность на руководство региона. В частности, он задается вопросом: «Имеет ли тот же Воробьев отношение к тому, что прорвался газ на полигонах для твердых бытовых отходов? Нет. У полигонов есть свои собственники, это проблема федерального уровня, она существует на территории всех регионов. Но учитывая, что народ не ассоциирует себя с губернатором, он считает, что «ты виноват и поэтому на тебе снежок в бубен».

Отмена муниципального фильтра и проведение прямых, честных и конкурентных выборов предполагает, что народ, который избирает своих представителей на государственные посты, несет с ними солидарную ответственность за те проблемы и события, которые происходят в том или ином регионе.

«Если что-то ужасное произойдет, власть всегда может сказать: «Друзья, вы же сами его избрали! Мы можем вам помочь, мы можем убрать этого человека, но вы должны тогда избрать себе другого». Здесь федеральная власть становится регулятором, арбитром, а не участником тех событий. И президент не является участником тех событий, но ему приходят по два миллиона 600 тысяч голосов на прямую линию: дорогу отремонтируйте, дверь покрасьте, зарплату выплатите. С этой точки зрения, фильтр — устаревшая процедура, — поясняет бывший сотрудник администрации президента. — Демократия — это не только народовластие, но и лучший механизм защиты богатых от бедных. Не просчитывая до конца последствия, власть делает ошибку, что не отменяет муниципальный фильтр. Тем более что при всех раскладах, мне кажется, тому же Собянину никто не угрожает. Никто не в состоянии составить ему конкуренцию. Да, он наберет не 70%, но более 50%, а этого достаточно, чтобы победить в нормальной конкурентной борьбе».

Несмотря на единое понимание оппозиционеров в том, что муниципальный фильтр должен быть отменен, — во власти единое понимание на этот счет еще не сформировалось. По всей видимости, в этом политическом сезоне оппозиционеры вряд ли дождутся отмены муниципального фильтра и им вновь придется обращаться к партии власти за голосами депутатов. Ну а власть, как, по ее мнению, ей и полагается, будет решать — кого пустить на выборы, а кого — нет.

«Сверхрезультат Владимира Путина — и по явке, и по итоговому результату — продемонстрировал, что у власти есть поддержка, потому разговоры об отмене фильтра затихли. Но даже если власть отменит муниципальный фильтр, то она придумает другой. Отказываться от контроля и возвращаться к 90-м годам они стопроцентно не намерены», — убежден политолог Павел Салин.